Después de más de veinticinco años de negociaciones interrumpidas y múltiples intentos fallidos, el 6 de diciembre de 2024, en Montevideo, se anunció el cierre técnico del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y el Mercosur. Un año después, el 9 de enero de 2026, el Consejo de la Unión Europea aprobó finalmente su firma por mayoría cualificada, venciendo la oposición de Francia, Polonia, Austria, Hungría e Irlanda. La firma formal está prevista para el 17 de enero en Asunción, Paraguay, actualmente a cargo de la presidencia pro tempore del Mercosur.
Como estudioso del derecho de la integración y testigo de décadas de esfuerzos integracionistas en nuestra región, considero que este acontecimiento merece ser celebrado, aunque es imprescindible ofrecer una mirada que equilibre el legítimo entusiasmo con una evaluación realista de los complejos desafíos jurídicos e institucionales que aún enfrenta este ambicioso proyecto birregional.
Desde la perspectiva de los procesos de integración, este acuerdo constituye mucho más que un tratado de libre comercio ampliado. Representa el reconocimiento mutuo de dos bloques que, aunque profundamente asimétricos en su desarrollo institucional, comparten valores democráticos, respeto al multilateralismo y voluntad de construir puentes en un mundo crecientemente fragmentado.
La creación de un espacio comercial que vincula a más de setecientos millones de personas, representando aproximadamente un cuarto del producto interno bruto mundial, no debe subestimarse en un contexto internacional donde el proteccionismo y el unilateralismo ganan terreno.
El acuerdo promete beneficios tangibles que van más allá de la eliminación de más del noventa por ciento de los aranceles bilaterales. Para el Mercosur, significa acceso preferencial y estable al mercado más sofisticado del planeta, con posibilidades concretas de modernizar nuestras estructuras productivas mediante la incorporación de tecnología europea, bienes de capital y conocimientos en áreas estratégicas como la transición energética. Para la Unión Europea, implica asegurar el suministro de alimentos de calidad, materias primas críticas para su reindustrialización verde y mercados en expansión para sus manufacturas de alto valor agregado, reduciendo simultáneamente su dependencia de proveedores geopolíticamente complejos.
Para comprender cabalmente el camino que aún debe recorrerse, resulta imprescindible entender que estamos ante lo que el derecho europeo denomina un acuerdo mixto. Esta categoría jurídica tiene consecuencias fundamentales para el proceso de ratificación y entrada en vigor.
El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y el Mercosur no regula únicamente cuestiones comerciales, sino que abarca tres pilares diferenciados: el diálogo político, la cooperación al desarrollo y el comercio propiamente dicho. Esta amplitud temática genera una consecuencia jurídica inevitable: el acuerdo contiene materias que son competencia exclusiva de la Unión Europea junto con materias que permanecen como competencias propias de los Estados miembros o que son competencias compartidas entre la Unión y sus Estados.
En el sistema jurídico europeo, la política comercial común es una competencia exclusiva de la Unión desde el Tratado de Lisboa, conforme al artículo tres del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esto significa que en materias estrictamente comerciales, como la eliminación de aranceles, las reglas de origen, los contingentes arancelarios, las barreras no arancelarias y la facilitación aduanera, la Unión puede comprometerse internacionalmente sin necesidad de que cada Estado miembro ratifique el acuerdo según sus procedimientos constitucionales internos. Basta con que el Consejo adopte la decisión por mayoría cualificada y el Parlamento Europeo otorgue su consentimiento.
Sin embargo, el acuerdo con el Mercosur va mucho más allá de lo estrictamente comercial. Incluye compromisos políticos sobre democracia y derechos humanos, fondos de cooperación al desarrollo que la Unión Europea destinará para compensar las concesiones comerciales otorgadas, cláusulas ambientales vinculadas al Acuerdo de París sobre cambio climático, estándares laborales basados en convenios de la Organización Internacional del Trabajo y aspectos de inversión extranjera que, aunque no incluyen mecanismos de arbitraje inversor-Estado, establecen marcos de protección que tocan competencias nacionales. Todas estas materias no comerciales requieren la ratificación individual de cada uno de los veintisiete parlamentos nacionales europeos, y en algunos casos federales como Bélgica, también de parlamentos regionales.
Para evitar que la compleja ratificación del acuerdo completo por veintisiete parlamentos nacionales demore indefinidamente los beneficios comerciales, la estrategia europea consiste en separar el componente estrictamente comercial mediante un Acuerdo Interino sobre Comercio. Este instrumento abarca exclusivamente las competencias exclusivas de la Unión en materia comercial y podrá aplicarse provisionalmente una vez que sea aprobado únicamente por el Parlamento Europeo y ratificado por los países del Mercosur, sin necesidad de esperar las ratificaciones nacionales de los veintisiete Estados miembros.
Desde una perspectiva académica, esta arquitectura jurídica resulta defendible y pragmática. El Acuerdo Interino permitirá que empresas de ambos bloques comiencen a aprovechar las reducciones arancelarias, las simplificaciones aduaneras y las mejoras en reglas de origen posiblemente durante 2026, sin esperar años de trámites parlamentarios múltiples. Las empresas europeas ahorrarán aproximadamente cuatro mil millones de euros anuales en aranceles, mientras que los exportadores del Mercosur recuperarán acceso preferencial que habían perdido tras la salida del Sistema de Preferencias Generalizadas europeo.
La experiencia comparada justifica esta estrategia. El acuerdo con Canadá, firmado en 2016 y aplicado provisionalmente desde 2017 mediante un acuerdo interino similar, sigue sin haber sido ratificado por todos los Estados miembros casi una década después, pero sus beneficios comerciales operan efectivamente desde hace años. Sin esta separación instrumental, el comercio entre la Unión Europea y Canadá habría permanecido paralizado esperando ratificaciones parlamentarias que en algunos países enfrentan resistencias políticas persistentes.
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